Constituição Federal – 38 anos. Comemoramos?

Por Frederico Afonso Izidoro^[1]

1.  Trinta e oito anos

A Constituição de 1988 completou 38 anos na semana passada, em 5 de outubro, um dia depois do primeiro turno das eleições gerais. Com o país voltado para as urnas e para a apuração, a data passou quase em silêncio, pois, para boa parte do país, “não havia clima”; para a uma outra parte, havia “clima de euforia”. De um jeito ou de outro, não havia espaço nem atenção para lhe dar o destaque devido. Entendo que este artigo não chega “com atraso”, mas, em tempos em que “ninguém lê” e em que sobram textos feitos às pressas, optei pela calma, para fazer o balanço que o aniversário merecia.

Em meados de 2028, ela será a Constituição republicana mais longeva da história brasileira. A Constituição de 1891 vigorou de fevereiro de 1891 a novembro de 1930, cerca de 39 anos e 8 meses. Só a Constituição do Império, de 1824, durou mais: 65 anos.

Longevidade não é pouco num país que, entre 1934 e 1967, promulgou ou outorgou quatro Constituições. A Constituição de 1988 atravessou dois processos de impeachment, crises econômicas graves e uma pandemia sem ruptura institucional. Esse é, a meu juízo, o seu maior mérito, ou seja, em que pesem as críticas, é o melhor pacto democrático que o país já produziu.

Agora, precisamos, de fato, “ter os pés no chão”: a Constituição que fez aniversário não é a mesma promulgada por Ulysses Guimarães. O texto permanente mais que dobrou de tamanho e recebeu 145 reformas formais. Defendo aqui que esse crescimento tem custos. Vejamos: centraliza a Federação, transforma políticas públicas em matéria constitucional e entrega ao Supremo Tribunal Federal (STF) a palavra final sobre quase tudo.

A saída que proponho não é mais uma rodada de emendas, nem uma poda feita por dentro. É uma nova Constituição, elaborada por uma Assembleia Nacional Constituinte exclusiva: sintética no plano federal e acompanhada de novas constituições estaduais, estas, sim, analíticas, feitas por constituintes próprias. A Constituição de 1988 foi um documento de grande importância, sobretudo diante da de 1967/69, mas, 38 anos depois, muita coisa nela não está funcionando.

Lá em 1862, numa conferência em Berlim, o alemão Ferdinand Lassalle já dizia que a Constituição de um país, em essência, é “a soma dos fatores reais do poder que regem uma nação”, e que “de nada servirá o que se escrever numa folha de papel, se não se justifica pelos fatos reais e efetivos do poder” (LASSALLE, 2013, pp. 18 e 42). Em outras palavras, quando o texto e a realidade se desencontram, quem perde é o papel. Não vou tão longe quanto ele, pois a Constituição de 1988 não é mera folha de papel, mas a advertência vale para nós: em 38 anos, a realidade mudou, e o texto foi sendo remendado, 145 vezes, para tentar caber nela. Lassalle dizia da carta prussiana que “não passou um único ano sem que a mesma fosse modificada” (LASSALLE, 2013, p. 43). A nossa, com quase quatro reformas por ano, não fica muito atrás.

O ex-ministro Barroso aponta na mesma direção, lembrando que ela tem “a virtude suprema de simbolizar a travessia democrática brasileira”, mas “não se trata da Constituição da nossa maturidade institucional. É a Constituição das nossas circunstâncias” (BARROSO, 2025, p. 236).

2.  A Constituição em números

A Constituição reúne hoje cerca de 3.400 unidades textuais, entre artigos, parágrafos, incisos e alíneas.

Parte                  Artigos     Parágrafos     Incisos     Alíneas     Total

Corpo    276        792        1.266    305        2.639 permanente

ADCT                      148               305               258             56         767

Total                      424             1.097           1.524         361        3.406 (3.407 com o Preâmbulo)

Trata-se de contagem estrutural do corpo permanente e do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), feita sobre o texto consolidado da Câmara dos

Deputados, não de estatística oficial. Cada artigo, parágrafo (numerado ou único), inciso e alínea conta uma vez, inclusive os revogados; o Preâmbulo é computado separadamente. O total se refere a unidades textuais, não a uma contagem de normas vigentes. Outra convenção de contagem produziria outro número, e os valores da tabela devem ser lidos como ordem de grandeza.

A numeração engana não apenas os leigos, mas também a grande maioria dos juristas que nunca leram nossa Lei Maior “de ponta a ponta”. Por exemplo, o último artigo do corpo permanente é o 250, mas as reformas criaram artigos com letras, como os arts. 29-A, 103-A, 103-B, 156-A e 212-A. Por isso, são 276 artigos identificados, contra 245 em 1988, e 273, descontados os inteiramente revogados (Migalhas).

José Afonso (“O professor de todos nós”) aceita as letras para artigos novos, que evitam renumerar o texto inteiro, mas critica incisos como o I-A do art. 92 e o VIII-A do art. 93: “Já que estão retalhando a Constituição, deveriam fazê-lo, pelo menos, com elegância técnica” (SILVA, 2024, p. 565). O ADCT também cresceu por letras: nasceu com 70 artigos, chega hoje ao art. 138 e soma 148 com os artigos intercalados por letras. O art. 5º (do corpo permanente), sozinho, ilustra a densidade do texto com os seus 79 incisos, 4 parágrafos e 24 alíneas, ou 108 unidades sob um único número de artigo.

O texto permanente passou de 36.947 palavras, em 1988, para 75.823 hoje (!!!), um crescimento de cerca de 105% (Migalhas). Até outubro de 2026, foram promulgadas 139 emendas constitucionais (desculpe a piada, talvez de mau gosto, mas um verdadeiro periódico), a última delas a EC 139, de 5 de maio. Somadas às seis emendas de revisão de 1994, são 145 reformas formais em 38 anos.

A Constituição formal, aliás, já transborda o próprio documento. Os tratados de direitos humanos aprovados pelo rito do art. 5º, § 3º, equivalem às emendas, numa manifestação do poder constituinte derivado reformador (MORAES, 2025, p. 26), e entram nas contagens da própria Câmara (Agência Câmara).

3.  Uma Constituição com feição de lei

A Constituição de 1988 é extensa, e o seu tamanho explica boa parte do ritmo das emendas.

No levantamento de 2017, com dados do Comparative Constitutions Project, o Brasil aparece na terceira posição entre as constituições nacionais comparadas: a Índia lidera com 146.385 palavras, seguida pela Nigéria (66.263) e pelo Brasil (64.488) (SCOCAblog). As contagens usam traduções inglesas de versões antigas, e o texto brasileiro cresceu muito desde então. Esses dados situam o Brasil naquele levantamento, mas não permitem fixar a sua posição atual.

Tom Ginsburg, codiretor do CCP, chama a indiana de “constituição estatutária” (statutory constitution), ou seja, detalhada como uma lei, emendada com frequência e interpretada intensamente pela Suprema Corte (University of Chicago). A descrição serve ao Brasil sem ajustes. É a tríade deste artigo: texto extenso, emendas em série e um tribunal (STF) no centro de tudo. O termo tem aqui o sentido de Ginsburg, oposto ao de parte da doutrina brasileira, que chama de “estatutárias” as constituições-garantia, concisas (MENDES; BRANCO, 2025, p. 22).

A extensão não nasceu apenas do excesso, bastando lembrar que a Constituinte recebeu 61.020 emendas e 122 emendas populares, respaldadas por mais de 12 milhões de assinaturas (Migalhas). Depois de duas décadas de ditadura sem garantias, constitucionalizar significaria proteger, portanto, o que estava no texto não ficava à mercê da maioria de ocasião.

O custo aparece quando o texto abriga políticas públicas, e não só as regras do jogo. Couto e Arantes distinguem as normas que estruturam o Estado (polity) das que fixam políticas governamentais (policy) e mostram que estas explicam boa parte das emendas: para mudar uma política, o governo precisa mudar a Constituição. O art. 100, dos precatórios, é o exemplo acabado, alterado sucessivas vezes e, por último, pelas ECs 113/2021 e 136/2025.

A desvinculação de receitas da União é outro exemplo. Nascida como fundo emergencial na revisão de 1994, foi prorrogada ou recriada pelas ECs 10/1996, 17/1997, 27/2000, 42/2003, 56/2007, 68/2011 e 93/2016 (MENDES; BRANCO, 2025, p. 1478), depois pela EC 126/2022, até 2024, e pela EC 135/2024, que a estendeu até 2032 (Congresso em Foco). São dez atos de reforma constitucional para manter de pé, no ADCT, um mecanismo pensado como provisório.

O número de emendas, sozinho, não prova instabilidade. Algumas ampliaram garantias, como a EC 115/2022, que levou a proteção de dados pessoais ao art. 5º. O problema não é a frequência em si, mas o que ela acaba revelando, isto é, uma Constituição usada como instrumento ordinário de governo.

Até o professor José Afonso da Silva, que continua a ver na Constituição de 1988 a promessa de um Estado Democrático de Direito, reconhece o problema. Para ele, a revisão de

1993-94 não conseguiu deformar o texto original, mas uma sucessão de emendas fundadas no art. 60 “o vem fazendo sistematicamente, tornando-a cada vez mais minuciosa e incompulsável”. Cada governo quer ter a “sua própria” Constituição, e o resultado são “três direitos constitucionais”: o da Constituição “remendada, retalhada e retaliada”, o transitório e o extravagante (SILVA, 2024, p. 891). Em obra mais recente, ele volta ao tema com ainda menos paciência. Numa nota de rodapé, registra que, desde a edição anterior, vieram mais 49 emendas, algumas enormes (só a EC 132 ocupa 38 páginas), e que o ADCT, emendado sem parar, já passa de 120 artigos, “tudo contra a teoria constitucional, segundo a qual o ADCT é transitório no sentido de serem disposições de ajustes entre o velho e o novo texto constitucional”. E fecha assim: “Muitas emendas são muito minuciosas. Muitas emendas são desnecessárias” (SILVA, 2025, p. 11, nota 1). Vale lembrar que quem diz isso não é um adversário da Constituição de 1988, mas um dos seus defensores mais conhecidos.

A doutrina de manual registra a escolha sem rodeios. Moraes define as constituições sintéticas como as que preveem apenas os princípios e as normas gerais de regência do Estado, e as analíticas como as que regulamentam todos os assuntos que entendam relevantes ao Estado, com a Constituição de 1988 como exemplo (MORAES, 2025, p. 9). Na sua classificação, a CF/88 é formal, escrita, legal, dogmática, promulgada, rígida e analítica (p. 10).

Lenza, para quem as analíticas “descem a minúcias, estabelecendo regras que deveriam estar em leis infraconstitucionais”, dá um exemplo que dispensa comentário: o art. 242, § 2º, segundo o qual o Colégio Pedro II, no Rio de Janeiro, “será mantido na órbita federal” (LENZA, 2026, p. 55). Com Raul Machado Horta, ele inscreve a Constituição de 1988 entre as constituições “expansivas” (p. 64).

A opção foi deliberada. Citado por Moraes, José Afonso da Silva lembra que o Constituinte “rejeitou a constituição sintética, que é constituição negativa” e assumiu a característica de constituição-dirigente (SILVA apud MORAES, 2025, p. 9). O rótulo acaba importando, pois, se a sintética é também chamada de constituição-garantia, defender concisão não é defender desproteção.

Bastos formulou a pergunta de que este artigo trata: “Até que ponto é lícito a uma Constituição ser mais diretiva e menos organizacional?” A resposta dele recusa os dois extremos. Uma Constituição exclusivamente orgânica não é aceitável, porque é preciso que ela tenha “uma dimensão prospectiva” (BASTOS, 2002, p. 144).

O excesso programático, porém, cobra preço alto. “A Constituição não pode ser um saque contra o futuro”, escreveu. Se tudo estiver antecipadamente decidido, não restam decisões a tomar, apenas medidas a executar, “uma forma insuportável de autoritarismo jurídico-político” (BASTOS, 2002, pp. 144-145).

A solução, para ele, está a meio caminho: a Constituição deve consagrar fins, mas sem descrevê-los “de maneira casuística e minudente”, a ponto de excluir a própria possibilidade de escolha. “A moderação é uma regra de ouro” (p. 145).

4.  O guardião de uma Constituição analítica

Quem deve ser o guardião da Constituição? A pergunta, que opôs Kelsen e Schmitt nos anos 1930, foi respondida pela Constituição de 1988 no art. 102: compete ao Supremo Tribunal Federal, “precipuamente, a guarda da Constituição”. Nem sempre foi assim, já que a Constituição de 1824 confiava à Assembleia Geral a tarefa de “velar na guarda da

Constituição” (art. 15, IX).

Bastos explica por que o Legislativo não pode ser o guardião. A acumulação das funções de fazer as leis e de dizer, em última instância, se elas estão afinadas com a Constituição “nulifica, despe de eficácia o mecanismo controlador” (BASTOS, 2002, p. 636). O argumento vale nos dois sentidos: se quem legisla não pode julgar a própria obra, quem julga também não deveria legislar. Na tipologia clássica das funções, o Judiciário legisla apenas de modo atípico, e a Constituição indica onde, ou seja, ao editar seus regimentos internos, como registra Temer (TEMER, 2023, p. 123). Para José Afonso, “não é difícil distinguir jurisdição e legislação”, pois esta edita normas gerais e abstratas, aquela as aplica na solução das lides, e os juízes “não podem estabelecer critérios particulares, privados ou próprios” para decidir (SILVA, 2024, p. 563).

O desenho de 1988 apontava para um tribunal constitucional. Nas palavras de Moraes, a função precípua do STF “é de Corte de Constitucionalidade”, segundo o modelo de justiça constitucional europeu (MORAES, 2025, p. 626). Entre as funções dessa jurisdição, o autor inclui “a preservação da separação dos Poderes” (p. 626).

A Constituição analítica, porém, multiplicou as tarefas do guardião. Além de corte constitucional, o STF é tribunal recursal e foro criminal das mais altas autoridades, e só a descrição dessas competências ocupa onze páginas do mesmo manual (pp. 625-636). Até 1º de outubro de 2026, o tribunal havia recebido 8.694 ações de controle concentrado, sendo

7.157 ADIs (Migalhas, com dados do painel Corte Aberta).

José Afonso já advertia que restringir o STF à matéria constitucional “não o converte em Corte Constitucional”: o controle difuso continua a permitir que qualquer juiz declare a inconstitucionalidade, e o recurso extraordinário mantém o tribunal preso à decisão do caso concreto (SILVA, 2024, p. 567). Se ele não se realizar plenamente como guardião, “não será, note-se bem, por culpa do Colendo Tribunal”, mas “do sistema que esta própria manteve” (p. 568). É também a tese deste artigo: o problema está menos na Corte do que no desenho.

Os manuais escritos por ministros apresentam ênfases diferentes quanto aos limites dessas tarefas. Moraes, com Celso de Mello, afirma que a competência originária do STF obedece a um rol exaustivo, sem possibilidade de extensão (MORAES, 2025, p. 626). Gilmar Mendes, por sua vez, considera “incorreta e contrária à jurisprudência pacífica” a afirmação de que a competência da Corte se interpreta restritivamente (MENDES; BRANCO, 2025, p. 1033).

E acrescenta uma frase que este artigo poderia tomar como epígrafe: “mesmo numa Constituição tão analítica como a brasileira, não há como não adotar a interpretação compreensiva do texto constitucional” (p. 1033). Entre os exemplos de competência implícita, o manual lista a instauração de inquérito pelo presidente do STF com base no art. 43 do Regimento, citando o Inquérito 4.781 (“Inquérito do Fim do Mundo”^[2]), relatado por Moraes e agora com a Presidência do STF (p. 1033, nota 461).

Há ainda um mecanismo menos visível. Quanto mais normas dependem de regulamentação, mais omissões o legislador acumula e mais espaço se abre para que o tribunal as supra. O próprio Moraes registra que, diante da inércia legislativa, o STF passou a adotar a posição concretista no mandado de injunção, “adotando claro ativismo judicial” (MORAES, 2025, p. 228).

O autor declara preferir a posição intermediária, que primeiro fixa prazo ao legislador, por adequar-se “perfeitamente à ideia de Separação de Poderes” (p. 232). O mesmo manual expõe a distância entre o modelo e a prática. A finalidade da ação direta seria a de legislador negativo, “nunca de legislador positivo” (p. 819), mas a Corte se transformou, “não raras vezes”, em “verdadeiro legislador positivo” (p. 844).

Moraes propõe também uma régua: metodologia clara, autocontenção, afastamento das “questões estritamente políticas” e uso minimalista do ativismo, “somente interferindo excepcionalmente” (MORAES, 2025, p. 846). É por esse padrão, escrito por um de seus ministros, que este artigo mede a Corte.

A mesma cautela aparece em outro ministro-doutrinador. Luís Roberto Barroso, que atribui às cortes constitucionais papéis contramajoritário, representativo e iluminista, chama este último de “competência perigosa, a ser exercida com grande parcimônia”, e reconhece que o papel contramajoritário “pode degenerar em excesso de intervenção no espaço da política, dando lugar a uma indesejável ditadura do Judiciário” (BARROSO apud LENZA, 2026, pp. 27-28).

O manual de Gilmar Mendes responde de outro modo. Em voto no MI 670, que ajudou a conduzir a virada sobre a greve dos servidores, Gilmar Mendes recusou “a assunção do papel de legislador positivo”, mas defendeu uma sentença de perfil aditivo, porque a não atuação “já se configuraria quase como uma espécie de ‘omissão judicial’” (MENDES; BRANCO, 2025, p. 1314). O manual adota a observação de Brage Camazano de que a concepção kelseniana do tribunal como “legislador negativo” estaria hoje “ampliamente superada” (p. 1316).

O mais revelador é a justificativa. Segundo a lição citada no manual, as sentenças aditivas proliferaram na Itália pela combinação de uma Constituição “con una fuerte carga programática” com um Parlamento ineficaz, e o quadro italiano “mostra fortes semelhanças com o quadro institucional brasileiro” (p. 1316). É, com sinal trocado, o argumento deste artigo: a Constituição programática alimenta o tribunal (STF) que legisla.

Moraes chama a virada de “claro ativismo judicial”; Gilmar, de resposta necessária à omissão. Os dois diagnósticos coincidem no essencial: a Corte passou a fazer o que o Legislativo não fez.

Lenza registra que as sentenças aditivas “já são realidades na Suprema Corte brasileira” e lista, entre outras, a ADPF 54, os mandados de injunção sobre a greve dos servidores, a demarcação da Raposa Serra do Sol e o RE 641.320 (LENZA, 2026, pp. 123-124).

A Corte também muda a Constituição sem emenda. O art. 52, X, ainda atribui ao Senado a competência para suspender a execução de lei declarada inconstitucional pelo STF.

Gilmar Mendes sustenta que a fórmula “há de ter simples efeito de publicidade” e chama de “ultrapassada” a leitura ortodoxa do dispositivo (MENDES; BRANCO, 2025, p. 1228). A tese não se firmou como fundamento majoritário na Rcl 4.335/AC, em 2014. Nas ADIs 3.406/RJ e 3.470/RJ, em 2017, o STF atribuiu efeito vinculante e eficácia erga omnes à declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/1995, resultado preservado nos embargos de declaração de 2023. Já os REs 955.227/BA e 949.297/CE, julgados em 2023, trataram especificamente da cessação dos efeitos futuros da coisa julgada em relações tributárias continuadas (LENZA, 2026, pp. 245 e 251). Lenza, que a considera “inadmitida mutação inconstitucional”, resume a objeção numa frase: “Ao STF, não foi dado o poder de reforma” (p. 245).

O texto do art. 52, X, continua o mesmo, porém o seu sentido, não. As 145 reformas formais subestimam, portanto, o quanto a Constituição mudou, como Bastos já advertia ao lembrar que ela se modifica também “pelo desenvolvimento progressivo da jurisprudência” (BASTOS, 2002, p. 48).

Oscar Vilhena Vieira deu nome ao fenômeno, “supremocracia”, e apontou entre suas causas a ambição do texto de 1988. Enxugar a Constituição é, portanto, também uma forma de conter o guardião, sem atacar a sua legitimidade. A ressalva é necessária: Lenza lembra que as constituições sintéticas duram mais justamente porque seus princípios estruturais são adaptados pela Suprema Corte (LENZA, 2026, p. 55). Uma Constituição curta não dispensa o juiz; muda o que ele decide: princípios em vez de políticas. Não basta, porém, pois, se a Corte amplia as próprias competências por interpretação, a contenção depende também de regras sobre como ela decide.

O problema mais agudo está menos no colegiado e mais nos ministros isoladamente. Arguelhes e Ribeiro chamaram de “ministrocracia” o poder que liminares monocráticas, pedidos de vista e controle da pauta dão a cada ministro.

A lei aponta noutra direção, com uma exceção. A Lei 9.868/1999 exige que, salvo no recesso, a cautelar em ação direta seja concedida pela maioria absoluta do Tribunal (MORAES, 2025, p. 821). Na ADPF, a regra também é a decisão colegiada, mas a Lei 9.882/1999 permite ao relator decidir sozinho em caso de extrema urgência, ad referendum do Plenário (MENDES; BRANCO, 2025, p. 1375).

A razão da regra é a presunção de constitucionalidade: citando Brossard, Moraes lembra que a lei é elaborada e sancionada “por dois dos três poderes” (p. 820). O debate, portanto, não é se o relator pode decidir sozinho em urgência, mas quando a urgência deixa de ser exceção.

O critério também preocupa. Nas cautelares em ação direta, o STF admite “maior discricionariedade” e fala abertamente em “conveniência política da suspensão da eficácia” (MORAES, 2025, p. 820). Bastos já advertia que, nos sistemas de controle político, prevaleceu a tendência de apreciar a lei “segundo um critério de conveniência e oportunidade”, substituindo a opinião política de quem produziu o ato pela de quem o controla (BASTOS, 2002, p. 639).

Setembro de 2026 deu uma ilustração didática. O ministro André Mendonça afastou o diretor-geral da Polícia Federal a pedido do Partido Novo; no dia seguinte, o ministro Flávio Dino determinou a reintegração, e o presidente Edson Fachin suspendeu as duas decisões

(Brasil em Folhas). A PEC 8/2021, que limita decisões monocráticas, aguarda a Câmara desde 2024 (Agência Câmara).

A própria Corte já havia reagido. Desde a Emenda Regimental 58/2022, as cautelares concedidas individualmente devem ser submetidas de imediato a referendo do colegiado, e o STF informou, em notícia de 8 de junho de 2026, ter reduzido em mais de 70% as liminares monocráticas desde 2022 (STF). O episódio de setembro mostra que a reforma reduziu o problema, mas não o eliminou.

Um artigo honesto precisa enfrentar o contra-argumento. Boa parte das ações chega ao Supremo pelas mãos de partidos, governadores e entidades legitimadas pelo art. 103, e o próprio episódio da PF começou com um pedido partidário. A Corte também teve atuação reconhecida na defesa do processo eleitoral e, na pandemia, da autonomia de estados e municípios (ADI 6.341 MC-Ref e ADPF 672 MC-Ref; MENDES; BRANCO, 2025, pp. 644 e 863864).

Por isso, a crítica mais forte não é a de que o Supremo deixou de ser guardião. É a de que o desenho atual permite que uma decisão individual, que juridicamente é decisão do STF, produza efeitos antes que o Plenário, a quem cabe falar pela Corte, se pronuncie; e a de que uma Constituição analítica multiplica as ocasiões para isso.

5.  Federalismo: devolver espaço aos estados

Mais autonomia estadual exige separar três coisas: o espaço que a Constituição já dá, o que depende de rever a jurisprudência da simetria e o que só uma nova ordem constitucional pode transferir.

O art. 25, § 1º, reserva aos estados as competências que a Constituição não lhes veda. É a lógica dos estados norte-americanos. Na comparação publicada em 2017, a Constituição federal aparece com 7.762 palavras e a do Alabama, com 369.129 (SCOCAblog). Lá, a estadual é longa justamente porque governa um poder geral, e a federal é curta porque governa um poder limitado. José Afonso registra o contraste: nos Estados Unidos, a descentralização é mais acentuada; no Brasil, a área da União é “mais dilatada”, e as competências exclusivas dos municípios comprimem “ainda mais a área estadual” (SILVA, 2024, p. 483).

No Brasil, a fórmula se inverteu. Para Bastos, o § 1º do art. 25 apenas “continua a grande farsa” do sistema de competências: diante das competências expressas da União, ao estado resta um papel “eminentemente secundário, ancilar, subordinado” (BASTOS, 2002, p. 496). Sobre a delegação prevista no parágrafo único do art. 22, foi ainda mais duro: “uma concessão hipócrita, falsa”, porque previa que a lei complementar necessária nunca viria (p. 494).

O exemplo mais lembrado de uso dessa delegação é a LC 103/2000, que autorizou os estados a fixar pisos salariais, ainda hoje o exemplo apontado pelos manuais (LENZA, 2026, p. 459). A Constituição federal, por sua vez, chega a fixar a fórmula do número de deputados estaduais (art. 27), um exemplo do que a doutrina chama de normas de preordenação (MORAES, 2025, pp. 340-341).

A centralização também é fiscal, e veio depois. Bastos ainda registrava, em 2002, que o texto original não fora centralizador em matéria tributária (BASTOS, 2002, p. 507). Gilmar Mendes descreve o que se seguiu: as duas décadas posteriores a 1988 “caracterizaram-se pela inversão do quadro de partilha de receitas traçado pela Constituinte”, com o avanço das contribuições federais não sujeitas à repartição com estados e municípios (MENDES; BRANCO, 2025, p. 1477). A inversão contrariou a premissa que Temer via na Constituição que “faz renascer a Federação”: “não há verdadeira autonomia sem numerário para execução de suas tarefas constitucionais” (TEMER, 2023, pp. 74-75).

Bastos também anteviu o problema da simetria. Em vez de enunciar num artigo específico os princípios a que os estados se sujeitam, a Constituição preferiu uma referência difusa, o que deixaria sempre em aberto a questão: “a quais princípios estão os Estados efetivamente submetidos?” (BASTOS, 2002, p. 497). Quem passou a responder foi o STF.

E respondeu com frequência. Para Gonet Branco, a separação de Poderes “tornou-se matriz das mais invocadas” em ações diretas contra normas estaduais, e foi a “exuberância de casos” em que ela “cerceia toda a criatividade do constituinte estadual” que deu origem à expressão “princípio da simetria” (MENDES; BRANCO, 2025, pp. 844 e 846).

O mesmo autor aponta uma causa que interessa diretamente a este artigo: “A disciplina exaustiva de um tema na Constituição da República também é causa para que o Estado-membro não possa escapar do modelo estabelecido pelo constituinte federal” (p. 846). Cada detalhe a mais no texto federal é um espaço a menos para as constituições estaduais. Desconstitucionalizar é também devolver espaço aos estados.

O próprio STF reconheceu o problema. Em julgado citado por Moraes, a Corte admitiu que, embora a Constituição de 1988 tenha reduzido os princípios sensíveis, os princípios extensíveis e estabelecidos configuram um “acervo expressivo de limitações dessa autonomia local” (ADI 216 MC/PB, Rel. p/ o acórdão Min. Celso de Mello, apud MORAES, 2025, p. 339). Em outro, afirmou que observar os princípios federais “não significaria caber ao constituinte estadual apenas copiar as normas federais” (ADI 253/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, apud MORAES, 2025, p. 340).

A prática, porém, oscila. Em 2021, o STF vedou mais de uma reeleição sucessiva para o mesmo cargo nas mesas das Assembleias com base nos princípios republicano e democrático, embora o art. 57, § 4º, não seja norma de reprodução obrigatória (ADI 6.706/PA, Rel. Min. Alexandre de Moraes; MORAES, 2025, p. 341). Em sentido inverso, impediu os estados de exigir autorização da Assembleia para processar governadores, por não se poder estender a regra presidencial “com base na simetria” (MORAES, 2025, p. 343).

Nem o quórum para emendar a própria Constituição estadual fica livre: o STF exige que seja o mesmo da federal (ADI 6.453/RO, Rel. Min. Rosa Weber; MORAES, 2025, p. 743). Nem mais rígido ele pode ser: embora a Lei Orgânica do Distrito Federal seja aprovada por dois terços, por previsão expressa do art. 32, sua alteração deve seguir os três quintos, “tendo em vista o princípio da simetria” (ADI 7.205; LENZA, 2026, p. 160). Ora a simetria obriga a copiar, ora proíbe copiar, e quem decide é o tribunal. O espaço do constituinte estadual depende menos do texto do que da jurisprudência.

A doutrina apontava outro caminho. Para Temer, trata-se de obediência dos estados a princípios, “não de obediência à literalidade das normas”, e a Constituição estadual “não é mera cópia” da federal. Seu exemplo é justamente o processo legislativo: a Constituição exige que o estado tenha um, “mas este não há de ser necessariamente o da União” (TEMER, 2023, p. 92). Ele propõe, ainda, uma regra de leitura: se o constituinte estabeleceu a autonomia estadual, “toda interpretação que nesse tema se faça levará em conta esse prestígio constitucional” (p. 87). A jurisprudência da simetria, que impõe aos estados até o quórum da emenda federal, seguiu na direção oposta.

José Afonso da Silva é ainda mais preciso. A Constituição de 1988, retomando critérios de 1946, “em prestígio do federalismo, praticamente eliminou os princípios extensíveis”, as regras de organização da União que antes se estendiam aos estados (SILVA, 2024, p. 623). E os princípios que limitam a autonomia estadual “hão que ser compreendidos e interpretados restritivamente e segundo seus expressos termos”, porque admitir o contrário “seria superpor a vontade constituída à vontade constituinte” (p. 629). Pela via da simetria, a jurisprudência devolveu aos estados, como obrigação, os princípios extensíveis que o texto havia eliminado.

A EC 139/2026 é um caso exemplar. Em 2017, no julgamento da ADI 5.763, o STF considerou válida a emenda à Constituição do Ceará que extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios (Migalhas). Em maio de 2026, a EC 139, fruto da chamada “PEC da Essencialidade”, declarou os Tribunais de Contas “instituições permanentes, essenciais ao exercício do controle externo”, à semelhança do Ministério Público e da Defensoria Pública, e passou a vedar a extinção, a criação ou a instalação de Tribunais de Contas (LENZA, 2026, pp. 672-673). A justificativa da proposta invoca o fortalecimento do controle externo contra governos que tentam fragilizar esses órgãos com extinção de cargos ou cortes orçamentários (p. 673).

A tese vencida tinha autor conhecido. Em seu manual, Moraes sustenta que a Constituição reconheceu os tribunais de contas municipais já existentes, “não permitindo às respectivas Constituições Estaduais aboli-los” (MORAES, 2025, p. 502). Na ADI 5.763, ele abriu a divergência, pela procedência da ação, e ficou vencido, acompanhado apenas por Gilmar Mendes. Pelos votos dos demais ministros, o centro da divergência foi o desvio de finalidade, já que deputados que respondiam a processos de contas perante o próprio tribunal votaram pela sua extinção; Gilmar, porém, registra que Moraes chegou ao ponto “de que não se poderia extinguir” o órgão (STF, ADI 5.763, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 26.10.2017, inteiro teor, pp. 40, 43 e 62). A tese do manual é a que a EC 139 constitucionalizou. Lenza, que também sustentava que os tribunais de contas municipais existentes deveriam permanecer, faz a ligação expressa: o entendimento da ADI 5.763 “não será mais possível com as novas regras trazidas pela EC n. 139/2026”, que inscreveu a vedação também no art. 31, § 1º (LENZA, 2026, pp. 692-693).

O Congresso, aliás, usou a via legítima. Gilmar Mendes distingue a correção de decisões judiciais por emenda, conhecida da tradição norte-americana, da fórmula da Carta de 1937, que permitia ao Parlamento cassar, por dois terços, a declaração de inconstitucionalidade e acabou exercida pelo ditador por decretos-leis (MENDES; BRANCO, 2025, pp. 1163-1165).

Diante das cláusulas pétreas, conclui, uma fórmula como a de 1937 “não poderia jamais ser estabelecida” (p. 1165). O próprio STF reconheceu essa via na ADI 5.105: para o Min. Luiz Fux, a reversão legislativa da jurisprudência, por emenda ou por lei, é “práxis dialógica” que “afigura-se perfeitamente legítima”, e, no caso de emenda, o controle judicial incide apenas sobre os limites do art. 60 (LENZA, 2026, pp. 21-22).

A advertência ganhou atualidade. Em outubro de 2024, a CCJ da Câmara aprovou a admissibilidade da PEC 28/2024, que permitiria ao Congresso sustar decisões do STF pelo voto de dois terços de cada Casa (Migalhas). Seus defensores a apresentam como freio ao ativismo; seus críticos, como afronta à separação de Poderes. O paralelo com a Carta de 1937 é inevitável, e o artigo precisa enfrentá-lo.

A posição deste artigo é outra. O remédio para a expansão do Supremo não é dar ao Congresso um veto sobre decisões judiciais, que reaproximaria o país da fórmula de 1937 e entregaria ao Legislativo a guarda da Constituição que Bastos lhe negava. Na lição de José Afonso da Silva, atribuir a um Poder “atribuições que a Constituição só outorga a outro” já indica tendência a abolir a separação de Poderes (SILVA, 2024, p. 69). É atacar as causas: uma Constituição analítica, que multiplica as ocasiões de intervenção da Corte, e o poder individual dos ministros, que a PEC 8/2021 enfrenta ao limitar as decisões monocráticas. Menos matéria constitucional significa menos matéria para o guardião decidir; decisões colegiadas significam que a Corte fala como instituição.

Voltando à EC 139: uma decisão que o Supremo havia deixado ao constituinte estadual foi retirada dos estados por emenda federal. Nesse caso, quem centralizou foi o Congresso, e o instrumento foi justamente mais uma emenda. A agenda da autonomia precisa enfrentar as duas frentes: a simetria no Supremo e as emendas uniformizadoras no Congresso.

A segunda frente tem um limite constitucional. Para Temer, é vedada implicitamente a emenda que reduza as competências dos estados, como a que tomasse suas competências residuais para acrescentá-las às da União ou dos municípios, porque isso “tende a abolir a Federação”: a letra do texto ficaria intacta, mas a Constituição estaria substancialmente modificada se os estados não tivessem nenhuma competência (TEMER, 2023, p. 38). José Afonso da Silva é mais rigoroso: como a autonomia assenta na auto-organização, no autogoverno e na autoadministração, a emenda que retire dos estados “parcela dessas capacidades, por mínima que seja”, já indica tendência a abolir a forma federativa (SILVA, 2024, p. 69). Pelo critério de Temer, o limite está na soma das emendas uniformizadoras; pelo de José Afonso, em cada uma delas.

Quanto ao que só uma nova ordem constitucional pode transferir, Temer registra uma proposta concreta: inverter a lógica da competência supletiva. A União continuaria legislando sobre as matérias que lhe cabem, com lei de aplicação obrigatória para os estados, mas, em matérias definidas pelo constituinte, o estado poderia editar a própria legislação e afastar a federal. A ideia-força é que certos estados têm potencial político, administrativo e econômico para dispor sobre competências que hoje o constituinte entrega à União, “guiado por paternalismo centralizador” (TEMER, 2023, p. 76). A lei federal passaria a funcionar como padrão, e não como teto, o que é compatível com a observação do mesmo autor de que “o grau autonômico estadual poderá variar” sem que a Federação perca o nome (p. 77).

Mais autonomia não pode significar menos direitos. Qualquer redistribuição precisa preservar direitos comuns a todos os brasileiros, coordenação nacional, mecanismos de equalização entre regiões e a autonomia dos municípios.

Há também um instrumento pronto. O art. 125, § 2º, permite aos estados instituir a representação de inconstitucionalidade de leis estaduais e municipais em face da Constituição estadual, julgada pelo Tribunal de Justiça (MORAES, 2025, p. 809).

Com um limite: quando o parâmetro estadual reproduz norma federal de observância obrigatória, a decisão do Tribunal de Justiça pode chegar ao STF por recurso extraordinário, e “não se pode cogitar de uma separação absoluta entre as jurisdições constitucionais estaduais e federal” (MENDES; BRANCO, 2025, p. 1440). Quanto mais próprio for o conteúdo da Constituição estadual, mais próprio será o seu guardião. É o que Temer extrai da Súmula 280 do STF: as questões estaduais que não envolvam a interpretação da Constituição Federal ou de ato normativo federal “não ensejarão a manifestação de órgão externo ao Estado” (TEMER, 2023, pp. 89-90).

Bastos chegou a duvidar do próprio nome. Entre o poder constituinte nacional e o estadual, as diferenças são tais que “parece impróprio conservar-se o mesmo nome para realidades tão díspares” (BASTOS, 2002, p. 506). O modelo, para ele, era “de cunho eminentemente centralizador” (p. 509), mas Bastos não concluía pela resignação.

O trabalho do constituinte estadual, escreveu, “se exercido com bastante criatividade e inspiração, poderá descobrir brechas”; a legislação supletiva, acrescentou, é uma das áreas que “podem ser grandemente exploradas pelo constituinte estadual” (BASTOS, 2002, p. 509).

Parte da autonomia que este artigo defende já pode ser exercida sem reforma alguma.

José Afonso indica onde estão essas brechas. A Constituição estadual deve retirar da federal “todo o potencial de organização e de funcionamento que possa enriquecer-lhe a autonomia”; repetir nela os direitos fundamentais da Constituição federal “não é só uma superfluidade, mas uma impropriedade”, embora o estado possa ampliar as garantias perante as suas próprias autoridades (SILVA, 2024, p. 649). O campo mais fértil é a ordem econômica e social: políticas urbana e agrícola e a prestação de serviços de saúde, educação, cultura e meio ambiente (p. 650). Sua conclusão coincide com a de Bastos: os contornos da autonomia ficaram dependentes dos princípios limitadores da Constituição federal, e cabe ao constituinte estadual buscar, apesar deles, o caminho mais amplo de atuação (p. 650).

A jurisprudência mostra por onde começar. Embora a Constituição Federal não preveja iniciativa popular para emendá-la, o STF admitiu que os estados a prevejam em suas constituições, “no propósito de prestigiar a manifestação de democracia direta” (MENDES; BRANCO, 2025, p. 848). Ao menos quando a inovação estadual amplia a democracia, a simetria pode ceder.

6.  A proposta: uma nova Constituição, sintética, e constituições estaduais analíticas

A poda de que a Constituição de 1988 precisa não pode ser feita por dentro. Proponho uma nova Constituição, obra do poder constituinte originário: sintética no plano federal, com as vigas mestras do Estado, e acompanhada de novas constituições estaduais, estas, sim, analíticas. É a lógica descrita no item anterior: a Constituição federal curta governa um poder limitado; as estaduais, longas, governam um poder geral.

Uma precisão de vocabulário. Desconstitucionalizar, aqui, é retirar matérias do texto federal e remetê-las à lei ou às constituições estaduais. Não se confunde com a chamada teoria da desconstitucionalização, segundo a qual normas da Constituição anterior sobreviveriam à nova como leis ordinárias. Temer, acompanhando Celso Bastos, rejeita essa tese (TEMER, 2023, p. 41), que tampouco obteve adesão da doutrina ou da jurisprudência (MENDES; BRANCO, 2025, p. 20).

A reforma por dentro esbarra em três obstáculos. O primeiro é que a revisão está encerrada. Concluída com as seis emendas de 1994, ela não pode ser reaberta: “Não cabe mais falar em revisão constitucional. A revisão terminou e não há como revivê-la legitimamente” (SILVA, 2024, p. 68; no mesmo sentido, MORAES, 2025, p. 743). O STF tampouco admite recriá-la: ao Legislativo, federal ou estadual, “não está aberta a via da introdução, no cenário jurídico, do instituto da revisão constitucional” (ADI-MC 1.722, apud MENDES; BRANCO, 2025, p. 848).

O segundo é o núcleo pétreo, lido de forma ampla. Para José Afonso, a vedação do art. 60, § 4º, atinge a pretensão de “modificar qualquer elemento conceitual” da Federação ou do voto direto, e qualquer restrição, ainda que indireta, aos direitos e garantias individuais (SILVA, 2024, p. 69). Na ADI 939, o STF tratou como cláusula pétrea uma garantia fora do art. 5º, a anterioridade tributária, e houve votos estendendo a proteção aos direitos sociais (MORAES, 2025, p. 741). Numa Constituição analítica, o núcleo intangível se espalha pelo texto, e uma reforma de fundo esbarraria nele a cada passo. O terceiro obstáculo é o próprio instrumento: uma “última grande emenda” seria apenas a 146ª reforma de uma Constituição que José Afonso já descreve como “remendada, retalhada e retaliada”.

A doutrina, porém, não é unânime. Em parecer na Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Câmara, Temer sustentou a possibilidade de uma revisão constitucional facilitada, aprovada por maioria absoluta e submetida a referendo popular. Registra que Celso Bastos e Manoel Gonçalves Ferreira Filho também defenderam a revisão facilitada; o referendo é o acréscimo dele (TEMER, 2023, pp. 41-43). O argumento é que a cláusula pétrea implícita protege a rigidez, e não um quórum determinado: trocar os três quintos pela “extrema dificuldade da aprovação popular” manteria “o mesmo conteúdo conceitual” da limitação, com apoio no art. 1º, parágrafo único, que entrega ao povo também o exercício do poder (p. 43). A tese esbarra na ADI-MC 1.722 e, de todo modo, apenas facilitaria emendar a Constituição atual, quando o problema é a sua forma.

Resta o poder constituinte originário, inicial, ilimitado, autônomo e incondicionado (MORAES, 2025, p. 25). Recorrer a ele por uma Assembleia, e não por ato revolucionário, é a via democrática que o próprio conceito admite. Como lembra o mesmo autor, com Sieyès, o poder constituinte não esgota sua titularidade, que “permanece latente” e pode manifestar-se novamente por uma nova Assembleia Nacional Constituinte (p. 25). Temer chega a ler no art. 1º, parágrafo único, a indicação de “um poder constituinte latente que pode ser convocado”, ainda que para fins mais limitados (TEMER, 2023, p. 42).

A forma da convocação importa. Em 1985, a EC 26 convocou deputados e senadores a se reunirem em Assembleia Nacional Constituinte; a rigor, observa José Afonso, o que se convocou foi “não uma Assembleia Nacional Constituinte, mas um Congresso Constituinte” (SILVA, 2024, p. 91). E a convocação veio por emenda à Carta de 1967/69, o que chamo de “emenda de morte”: uma reforma constitucional que decretou o fim da própria Constituição que a autorizava. O padrão não era novo: em 1945, leis constitucionais editadas sob a Carta de 1937 haviam atribuído poderes constituintes ao Parlamento que a substituiria. Na história brasileira, as Constituintes foram convocadas por decreto do príncipe regente, em 1822, e dos governos provisórios de 1889 e de 1932-1933, ou por atos da ordem que seria substituída, como as leis constitucionais de 1945 e a EC 26, de 1985. Nenhuma foi convocada por decisão do próprio povo. A nova Constituinte deveria ser exclusiva, eleita apenas para essa tarefa. É o que José Afonso põe no próprio conceito de constituição popular: a que nasce de órgão composto de representantes do povo “eleitos para o fim de as elaborar e estabelecer” (SILVA, 2024, p. 43).

A proposta deste artigo é que a decisão de convocar pertença ao titular do poder, por plebiscito. A pergunta seria uma só: “Você é a favor da convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte exclusiva, eleita somente para elaborar uma nova Constituição Federal?”. As regras da Assembleia, como quem pode candidatar-se, sem acúmulo com mandato parlamentar, o prazo de funcionamento, a dissolução ao fim dos trabalhos e o sistema de eleição, seriam fixadas antes da votação, para que o eleitor saiba o que aprova. O plebiscito seria convocado pelo Congresso, por decreto legislativo (art. 49, XV, e Lei 9.709/1998), e a própria Constituição de 1988 oferece o precedente: para a decisão federativa mais grave, a formação de novos estados, o plebiscito é “condição prévia, essencial e prejudicial” à fase legislativa (art. 18, § 3º; LENZA, 2026, p. 451). Tampouco se confunde com a ratificação de um projeto pronto, que José Afonso chama de constituição “cesarista” (SILVA, 2024, pp. 43-44): o povo decidiria se quer uma nova Constituição, não aprovaria a de alguém.

É preciso ser franco sobre o alcance dessa consulta. Pela Lei 9.709/1998, o plebiscito precede um ato legislativo ou administrativo: o “sim” decide e legitima, mas ainda dependerá de um ato que convoque a Assembleia, e nenhum ato da ordem vigente autoriza juridicamente a sua própria substituição. O plebiscito não elimina essa descontinuidade, que é da natureza do poder originário; muda, porém, quem decide. Na “emenda de morte”, o poder constituído decide sozinho pôr fim à Constituição que o instituiu; com o plebiscito, o ato de convocação apenas cumpriria um mandato do titular. A dificuldade é maior sob uma Constituição democrática do que foi em 1985, quando se saía de um regime autoritário, e é nesse ponto que a teoria do poder constituinte encontra o seu limite prático.

Pedro Lenza oferece o quadro teórico e a objeção. Com Ivo Dantas, chama de “hiato constitucional” o divórcio entre o conteúdo da Constituição e a realidade social, e admite que dele pode surgir espaço para um “momento constituinte” democrático e para a “elaboração de novo documento que encontre legitimidade social” (LENZA, 2026, p. 148). Ao criticar a proposta de 2013, de uma constituinte “exclusiva e específica” para a reforma política, autorizada por plebiscito, sustentou porém que ela equivaleria a “admitir uma parcial manifestação do poder constituinte originário”, algo “inimaginável”, e que “não se vislumbra esse tal ‘momento constituinte’” (p. 153).

A primeira crítica não alcança esta proposta: o que se defende aqui não é uma constituinte temática que conviva com a Constituição de 1988, mas a sua substituição integral. A segunda vale também para ela. Saber se há hoje um hiato entre o texto e a realidade, a ponto de abrir um momento constituinte, é questão política. O plebiscito permitiria aferir a vontade popular: um “sim” demonstraria apoio à abertura do processo constituinte; um “não” rejeitaria a convocação proposta. As 145 reformas em 38 anos são, para este artigo, o sinal desse hiato.

O mesmo cuidado vale para os estados. Em 1988, a Constituinte reconheceu poderes constituintes às Assembleias Legislativas eleitas em 1986 (ADCT, art. 11), em vez de convocar assembleias com poderes especiais, solução que José Afonso considera pouco democrática (SILVA, 2024, p. 623). As novas constituições estaduais deveriam nascer de constituintes próprias, a forma comum de expressão do poder constituinte decorrente, “seja Convenção (como nos EUA) ou Assembleia Estadual Constituinte” (p. 622).

A objeção mais séria vem de quem lê na concisão um desmonte de direitos. José Afonso vê nas emendas o meio pelo qual as elites buscam retirar do texto “conquistas populares” (SILVA, 2024, p. 92), e o poder originário é, por definição, juridicamente ilimitado. A resposta deste artigo é que as conquistas devem ser mantidas e rediscutidas quanto à forma e ao lugar, no texto federal, nas constituições estaduais ou na lei, e não quanto à sua existência. A garantia, nesse ponto, é política: depende do compromisso assumido na convocação da Constituinte e dos tratados de direitos humanos que o país já assumiu. Divergir de José Afonso da Silva pede humildade, mas a liberdade de propor é das mais caras que a própria Constituição de 1988 consagrou.

A última objeção é a mais grave. David Landau chama de “constitucionalismo abusivo” o uso de mecanismos de mudança constitucional, inclusive a “substituição” da Constituição vigente por uma nova, dentro das regras legais, mas com o objetivo de minar a democracia, podendo chegar ao controle indireto das cortes; os regimes continuam a realizar eleições, mas tornam-se, lentamente, menos democráticos (LANDAU apud LENZA, 2026, pp. 31-32). Na ADPF 622, Barroso descreveu os sinais do fenômeno: esvaziamento dos demais Poderes, desmonte ou captura de órgãos de controle, combate à sociedade civil, rejeição à proteção de direitos de minorias e ataque à imprensa (apud LENZA, 2026, p. 33).

A objeção não se responde com boas intenções, mas com desenho. A proposta deste artigo vai na direção oposta à que Landau descreve: desconcentra poder, em vez de concentrá-lo, ao devolver matérias aos estados; preserva o Supremo como guardião e o torna mais colegiado; mantém as conquistas de direitos como patamar; e entrega a decisão de convocar ao próprio povo, por plebiscito, e a redação a uma Assembleia exclusiva, e não a um governo ou a uma maioria parlamentar de ocasião. A lista de Barroso serve, ainda, como teste: qualquer processo constituinte que enfraqueça os demais Poderes, capture órgãos de controle ou restrinja a imprensa e a sociedade civil deve ser rejeitado, venha de onde vier.

A nova Constituição poderia nascer com uma moratória, como a Constituição de 1824, que vedava reformas nos quatro anos seguintes ao seu juramento (art. 174). Limitações fixas e transitórias servem para “consolidar a nova ordem estatal” (BASTOS, 2002, p. 49), permitir a edição das normas necessárias e dar maturidade à interpretação dos tribunais (MORAES, 2025, p. 742). A Constituição portuguesa oferece um desenho democrático: revisão ordinária só cinco anos depois da última, com revisão extraordinária a qualquer tempo por quatro quintos dos deputados (art. 284). Sob o poder originário, cai a objeção de que a norma sobre os limites da reforma seria implicitamente irreformável: a moratória nasceria com a própria Constituição.

O critério do que fica e do que sai pode seguir a distinção entre polity e policy. Ficam na Constituição a organização dos Poderes, a Federação, os direitos e garantias e as regras do processo democrático. Saem do texto federal os pormenores de políticas públicas, como regimes de precatórios, regras fiscais minuciosas e detalhes previdenciários, que vão para a lei ou, quando forem de interesse regional, para as constituições estaduais. É o princípio da predominância do interesse, que José Afonso põe na base da repartição de competências: à

União, o interesse geral; aos estados, o regional; aos municípios, o local (SILVA, 2024, p. 484).

Ao explicar por que toda lei é, em sentido amplo, complementar à Constituição, Temer descreve o papel do constituinte: estabelecer “documento que é sintético”, com “as vigas mestras do sistema”, e deixar o desdobramento ao legislador infraconstitucional (TEMER, 2023, p. 149). É a imagem de Constituição que esta proposta quer recuperar.

A ideia tem precedente na nossa história. A Constituição de 1824 era semiflexível: pelo art. 178, só era constitucional o que dissesse respeito aos limites e atribuições dos Poderes e aos direitos políticos e individuais, e o resto podia ser alterado “pelas Legislaturas ordinarias” (apud MORAES, 2025, p. 9). Para Bastos, a Carta imperial “encampa a distinção entre Constituição material e Constituição formal”, o que lhe deu “grande plasticidade e adaptabilidade” (BASTOS, 2002, pp. 162-163).

O resultado impressiona. A Carta de 1824 foi a mais longeva da nossa história e, “emendada apenas uma vez”, atravessou toda a Monarquia (NOGUEIRA apud BASTOS, 2002, pp. 166-167). A de 1988 recebeu 145 reformas em 38 anos.

O precedente tem limites que o artigo deve reconhecer. O Império adotou uma “vigorosa centralização político-administrativa” e, como admite o próprio Bastos, conviveu com uma “permanente falsificação da vontade do eleitorado” (BASTOS, 2002, pp. 160 e 165). Não se trata de voltar à semirrigidez nem ao modelo político imperial, mas de recuperar o critério: rigidez para o que é materialmente constitucional. Temer mostra por que esse critério se perdeu. Sob a Constituição de 1988, distinguir a matéria constitucional da que apenas está na Constituição não tem relevo jurídico, porque o processo de modificação é o mesmo para todas as normas; a distinção “só tem significado quando o processo de construção da norma constitucional é diversificado”, como em 1824 (TEMER, 2023, p. 24). A rigidez escalonada devolveria a ela o relevo que perdeu. A distinção, reconheça-se, não é pacífica. José Afonso admite que “quase a unanimidade dos autores” a acolhe, mas sustenta que, se os fins e objetivos do Estado integram a ordem constitucional, a doutrina que diferencia constituição material e formal “perde substância” (SILVA, 2024, p. 45). A proposta não retira da Constituição federal os fins do Estado nem os direitos sociais; o que desloca são os pormenores de sua execução.

O critério tem respaldo teórico. Bastos registra a proposta do argentino Jorge Vanossi:

em vez de cláusulas pétreas, o constituinte deveria criar “diversas categorias de normas”, umas mais fáceis de modificar do que outras (BASTOS, 2002, p. 51). Para Bastos, a semirrigidez de 1824 “serve perfeitamente de exemplo” dessa ideia (p. 52).

Numa nova Constituição, o desenho possível é uma rigidez escalonada: núcleo intangível, texto constitucional, lei complementar e lei ordinária. Cada matéria no degrau que lhe corresponde. A ideia de graus já está em Temer: nas matérias do art. 60, § 4º, “a rigidez constitucional, nessas matérias, ocupa grau máximo” (TEMER, 2023, p. 147).

A lei complementar pode servir de degrau intermediário. Sua razão de ser, explica Moraes, é justamente abrigar matérias que não deveriam estar na Constituição, “sob pena de engessamento de futuras alterações”, mas que também não poderiam ficar sujeitas a mudanças constantes por lei ordinária (MORAES, 2025, p. 744). É o instrumento de que a proposta precisa.

Degrau, aqui, não significa hierarquia, ponto em que a doutrina se divide. Moraes, com Manoel Gonçalves Ferreira Filho, vê na lei complementar um tertium genus interposto entre a Constituição e a lei ordinária; Celso Bastos e Temer negam qualquer vínculo hierárquico, posição acolhida pela Segunda Turma do STF no RE 488.033 (MORAES, 2025, pp. 744-745). Para Temer, as duas espécies retiram seu fundamento de validade da própria Constituição, e o que as distingue são “âmbitos materiais diversos”, reforçados por um quórum especial que traduz o maior relevo dado pelo constituinte a certas matérias (TEMER, 2023, pp. 149-150). A proposta não depende de tomar partido nesse debate: basta o que as duas correntes aceitam: a maioria absoluta dá à lei complementar mais estabilidade que à lei ordinária, sem o engessamento da emenda.

O ganho é triplo. Decisões que hoje exigem emenda passam a ser tomadas pelo processo legislativo ordinário ou complementar; os estados recuperam espaço para as suas próprias constituições; e diminuem as ocasiões em que o Supremo decide sobre políticas públicas.

Conclusão

Comemoramos, sim!

A Constituição de 1988 é, a meu juízo, o melhor pacto democrático da nossa história, e cumpriu a sua missão maior: devolveu o país à democracia e a manteve por 38 anos. Honrá-la não é acrescentar-lhe mais regras, nem continuar a remendá-la. É reconhecer que a sua forma se esgotou e devolver ao titular do poder a tarefa de refazer o pacto: uma Constituição federal sintética, que proteja o essencial, e constituições estaduais analíticas, que devolvam aos estados o espaço de decisão, sem confundir concisão com desproteção.

Em 2028, a Constituição de 1988 deve tornar-se a mais longeva da República. É um bom momento para começar a pensar a sua sucessora, pelo mesmo caminho que a fez nascer: a soberania popular. A promessa democrática de 1988 merece ser preservada em uma nova forma: uma Constituição que proteja o essencial e deixe à democracia o restante.

Referências Fontes consultadas

• Agência Câmara: emendas e tratados com status de emenda (2022)
• Agência Câmara: CCJ aprova admissibilidade da PEC 8/2021 (2024)
• Supremo Tribunal Federal (Plenário). Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 572/DF. Relator: Ministro Edson Fachin. Julgamento em 18 jun. 2020. Voto do Ministro Marco Aurélio, p. 302 do inteiro teor (p. 8 do voto).
• Brasil em Folhas: episódio da PF e PEC 8/2021 (set. 2026)
• Congresso em Foco: promulgação da EC 135/2024, que prorroga a DRU até 2032
• Constituição Federal, texto atualizado (Planalto)
• Diário do Nordeste: STF confirma a extinção do TCM do Ceará por 8 a 2; votos vencidos de Moraes e Gilmar (2017)
• Emenda Constitucional nº 139, de 5 de maio de 2026 (Planalto)
• Migalhas: CCJ da Câmara aprova PEC para Congresso suspender decisões do STF (9 2024; atualização em 10 out. 2024).
• Migalhas: Constituição faz 38 anos com mais palavras, artigos e reformas (2026)
• Migalhas: STF julga constitucional a extinção do TCM do Ceará, ADI 5.763 (2017)
• SCOCAblog: ranking de extensão com dados do Comparative Constitutions Project (2017)
• STF: inteiro teor do acórdão da ADI 5.763 (voto do Min. Alexandre de Moraes nas 31-39)
• STF: STF reduz em mais de 70% liminares monocráticas concedidas desde 2022 (8 2026).
• University of Chicago: Tom Ginsburg sobre a constituição indiana

Bibliografia doutrinária citada

• ARGUELHES, Diego Werneck; RIBEIRO, Leandro Molhano. Ministrocracia: o Supremo Tribunal individual e o processo democrático brasileiro. Novos Estudos CEBRAP, v. 37, n. 1, 2018.
• BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo. 13. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2025.
• BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editora, 2002.
• COUTO, Cláudio Gonçalves; ARANTES, Rogério Bastos. Constituição, governo e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 21, n. 61, 2006.
• LASSALLE, Ferdinand. A essência da Constituição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2013.
• LENZA, Pedro. Direito constitucional. 30. ed. Rio de Janeiro: Saraiva Jur, 2026.

(Esquematizado).

• MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2025. (Série IDP).
• MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 41. ed. Barueri: Atlas, 2025.
• SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. São Paulo:

Malheiros, 1992 (citado por Moraes).

• SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 45. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: JusPodivm; Malheiros, 2024.
• SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 11. ed., rev., atual. e

ampl. São Paulo: JusPodivm; Malheiros, 2025.

• TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 25. ed. São Paulo: JusPodivm; Malheiros, 2023.
• VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremocracia. Revista Direito GV, v. 4, n. 2, 2008.

[1] Professor, escritor jurídico, advogado e jornalista. Membro da Rede Brasileira de Educação em Direitos Humanos (ReBEDH). Doutorando em Educação. Mestre em Direito Internacional. Mestre em Direitos Difusos. Mestre e bacharel em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública. Especialista em Direito Constitucional, Direitos Fundamentais e Direitos Humanos. Professor de Direitos Humanos, Direito Constitucional e Ciência Política do Centro Universitário de Rio Preto (UNIRP). Professor de Direitos Humanos do Curso Magister. Foi professor de Direito Constitucional da Universidade Presbiteriana

Mackenzie. Foi professor de Direitos Humanos do Damásio Educacional. Redes sociais: https://linktr.ee/FredericoAfonso

[2] O então ministro Marco Aurélio empregou a expressão no Plenário do STF, em 18 de junho de 2020, durante seu voto no julgamento da ADPF 572/DF, que discutia a validade da instauração do Inquérito 4.781. O trecho está na página 302 do inteiro teor do acórdão, correspondente à página 8 do voto: “Presidente, estamos diante de inquérito natimorto. Ante as achegas verificadas, depois de instaurado, diria mesmo de inquérito do fim do mundo, sem limites!”